« Analyse critique des mécanismes internationaux de réaction face aux défaillances démocratiques »



1.Après des années d’indifférence générale voire de complicité à l’égard des pratiques antidémocratiques les plus inacceptables surtout sur le continent africain, la « communauté internationale » semble définitivement acquise à l’idée d’un véritable droit voire devoir d’intervention collective pour mettre fin à de telles situations. L’existence de ce droit et de ce devoir d’intervention, au-delà des proclamations formelles des Etats et des institutions internationales auxquelles ils sont apparentés, est désormais spectaculairement attestée ou confirmée par la nature et l’ampleur des réactions que suscitent en leur sein certaines des atteintes les plus graves portées aux règles et mécanismes généralement considérés comme consubstantielles à la démocratie. En pratique, ces « défaillances démocratiques » affectent directement l’ordre constitutionnel en vigueur soit dans le procès de dévolution et de changement de pouvoir (coup d’Etat stricto sensu) soit dans sa pérennisation et dans ses conditions d’exercice( changements constitutionnels abusifs spécialement les normes irrévisables, perversion et détournement des processus électoraux ).

2. Aujourd’hui, l’automaticité et la généralité des réactions de dénonciation de ces « défaillances » amènent surtout à s’interroger, non sur leur illégitimité de principe – dont l’évidence ne prête plus à aucune discussion sérieuse - mais à leur efficacité en termes de rétablissement de l’ordre constitutionnel normal et de ses succédanés.

3. Les efforts menés au cours de cette décennie qui vient de s’achever ont donc surtout porté sur les mesures à prendre par les Etats et les institutions internationales pour faire face au principal fléau politique auquel le continent a été confronté depuis la décolonisation, à savoir « les changements anticonstitutionnels de Gouvernement », c’est à dire les Coups d’Etat qui ravagent le continent, contribuent à sa déstabilisation chronique, compromettent en permanence la paix et la sécurité régionales, accentuent les clivages et les divisions au sein des pays africains et entre les différentes nations du continent et sapent tout effort de développement durable et de modernisation.

4.Il convient de souligner d’emblée, l’inexistence d’un dispositif universel unique clairement établi qui harmoniserait ces réactions internationales et imposerait un traitement identique aux mêmes maux. En gros, le traitement de la question sur la scène internationale se fait suivant le principe de subsidiarité entre le niveau mondial, onusien, et les cadres régionaux dont les institutions sont appelées à s’occuper en premier lieu des défaillances démocratiques, en les identifiant d’abord et en leur appliquant les « normes régionales » pertinentes : UA, OEA, UE…Chaque organisation régionale développera ainsi sa « doctrine » en la matière et se verra admettre en principe un véritable droit initial de déclaration de reconnaissance de la situation de défaillance constitutionnelle, d’après ses propres normes, les autres institutions étant pour ainsi dire astreintes à s’aligner sur les décisions finales adoptée par l’organisation guide ( en l’occurrence l’UA pour l’Afrique). L’expérience montre que ce dispositif se déploie en paliers, suivant la zone d’appartenance géographique du pays concerné et les engagements résultant de cette appartenance. Pour un pays africain, arabe, francophone, membre du groupe ACP comme la Mauritanie par exemple, les « sanctions » seront envisagées et appliquées le cas échéant, suivant cette appartenance multiple, l’ONU étant, évidemment, l’institution de dernier recours dont la décision ultime (par le Conseil de sécurité) est susceptible de clore le processus « sanctionnateur » international.

5. Cette multi-appartenance présente à la fois des avantages et des risques potentiels pour l’application des mesures de sanctions. S’il y’a la moindre faille, la moindre nuance dans l’appréhension des évènements et des conséquences qui en résultent, ce sera l’efficacité des sanctions qui sera en cause. Au contraire, si le front international est solide, et que les différents partenaires institutionnels s’expriment « d’une seule voix pour une seule voie » de sortie de crise, les chances de voir l’ordre démocratique rétabli seront multipliées d’autant. Aussi, comme on le voit aujourd’hui, les partisans du putsch sont-ils constamment aux aguets pour relever la moindre nuance dans les propos tenus par tel ou tel des principaux protagonistes par rapport aux positions communes, afin de tenter des manœuvres et de gagner du temps pour reculer aussi loin que possible, l’échéance de la mise en œuvre des sanctions, ou pour éviter le désespoir de ses partisans toujours « courageux hors de l’arène » à ce propos.

6. Concernant l’Afrique, le cadre de référence juridique pour les réactions, mesures et décisions de l’UA surtout en cas de changement anticonstitutionnel de Gouvernement dans un pays membre est constitué essentiellement par l’Acte constitutif de l’UA, la Décision AHG/142(XXXV) d’Alger de juillet 1999, la Déclaration de Lomé de juillet 2000 sur le cadre sur une réaction de l’OUA face aux changements anticonstitutionnels de Gouvernement et plus récemment, par le Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité sur les changements anticonstitutionnels de Gouvernement ainsi que la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance de 2008.

7. Pour l’essentiel, ce dispositif prévoit qu’au-delà d’une suspension automatique de la participation du pays frappé par un coup d’Etat, aux activités de l’UA, après la condamnation de principe immédiate du changement anticonstitutionnel de Gouvernement, un délai maximum de 6 mois devrait être accordé à ses auteurs pour la restauration de l’ordre constitutionnel. C’est seulement à l’expiration de ce délai, si l’ordre constitutionnel n’était toujours pas rétabli, qu’un ensemble de sanctions limitées et ciblées pouvaient être envisagées contre les auteurs du putsch, y compris des restrictions de voyage et le gel des avoirs à l’étranger des auteurs ainsi que d’éventuelles restrictions commerciales.

8. Le caractère finalement relativement peu dissuasif de ce dispositif pour les putschistes apparaît évident comme le montre l’expérience de tous les pays affectés par ces défaillances, singulièrement en Mauritanie et à Madagascar et en Guinée. Il semble même, au contraire, pousser ces derniers à persister dans leur action en interprétant le délai accordé comme étant une véritable autorisation de coup d’Etat provisoire, une prime au putsch. C’est ce qui transparaît clairement des justifications qu’avaient tenté de donner Dadis Camara concernant ses velléités de candidature. Pendant que s’ouvrent des « négociations » avec l’UA et le reste de la communauté internationale, les autorités illégitimes entreprennent des manœuvres dilatoires destinées à gagner du temps, à renforcer leur autorité de fait et à rendre irréversible leur remise en cause de l’ordre constitutionnel.

9. Face à un tel détournement des objectifs initiaux visés à travers ce délai (dont celui de chercher un authentique dialogue avec les putschistes et les amener à retourner à la raison sans trop de dégâts pour la paix civil et l’ordre constitutionnel), il convient de corriger les failles apparues en consolidant dès les premiers jours du putsch le dispositif de lutte contre lui.
10. Il est tout d’abord nécessaire de rendre immédiatement applicable le dispositif de sanctions ciblées quitte à le faire en tenant compte des besoins des négociations avec certains des auteurs du putsch. Non seulement leurs avoirs à l’étranger doivent être gelées mais aussi certains des fonds et avoirs à l’étranger de l’Etat doivent immédiatement leur être rendus inaccessibles de plein droit, ce qui, d’ailleurs serait tout à fait en accord avec les règles de représentativité des Gouvernements à l’étranger. Il faut, dès l’annonce d’un coup d’Etat, geler les avoirs de toutes natures de l’Etat en attendant la restauration de l’ordre constitutionnel.

11. Les autorités légitimes en liberté doivent continuer à assurer la participation de l’Etat aux activités de l’UA au nom du principe de continuité de la légitimité des autorités élues de l’Etat, corollaire du principe de continuité de la représentation de l’Etat au sein des institutions internationales par ses autorités légitimes. Il n’est nul besoin, pour ce faire, qu’elles soient spécialement invitées à participer, en tant que telles, aux activités de l’UA dès lors qu’elles ne sont nullement exclues ou suspendues en raison du coup d’Etat, ce qui serait le comble des paradoxes. Toutes les personnes responsables au sein des missions diplomatiques et consulaires établies à l’étranger ayant rallié les putschistes doivent immédiatement être déclarées personae non grata et invitées à quitter les pays d’accueil, membres de l’UA ainsi que tous les pays partenaires de l’UA.

12.IL est nécessaire que dans les démarches entreprises pour assurer une sortie de crise conforme à l’ordre constitutionnel et au droit de l’UA, les institutions de cette dernière n’apparaissent pas comme arbitres entre des parties égales en droit et en exigences que sont d’une part, les autorités légitimes renversées et, d’autre part, des autorités usurpatrices de la souveraineté de l’Etat et qui, de ce fait, sont mises au ban de la communauté internationale. L’UA ne devrait donc pas rechercher un « consensus » quelconque entre légitimistes et putschistes qui donnerait à penser que ces derniers sont en « droit » d’imposer une volonté juridique quelconque après avoir exercé une contrainte inacceptable sur l’ordre constitutionnel. De ce fait, il devrait être mis fin aux errements diplomatiques provenant de la multiplicité et de la concurrence des « initiatives » de prétendue facilitation de sortie de crise dont les soubassements et les raisons profondes sont souvent éloignées de l’objectif commun de retour à l’ordre constitutionnel, comme cela avait été observé lors de la crise mauritanienne ( interventionnisme intempestif de Khadafi et meli melo diplomatique du Président Wade…)

13. Il doit être clairement affirmé que la limite ultime de tout compromis acceptable pour la communauté internationale est la restauration de l’ordre constitutionnel par le retour au pouvoir des autorités légitimes. Les prises de position de l’UA doivent donc se départir de toute ambigüité autant dans leur formulation que dans les solutions préconisées pour la sortie de crise dont le dernier mot doit revenir, en définitive, aux représentants des autorités légitimes. La référence quasi obligée à des « élections » pour sortir d’une crise née d’un coup d’Etat ne doit pas en être un moyen de justification a posteriori lorsque ce coup d’Etat a mis fin à un Gouvernement dont l’élection démocratique a été incontestable comme en Mauritanie. En aucun cas, l’UA et la communauté internationale ne doivent accepter des coups d’Etat révocatoires de mandats en cours d’exercice, menés uniquement pour satisfaire des militaires mécontents de l’évolution de leur carrière personnelle soutenus par des candidats malheureux de la précédente élection, tout heureux de tenter à nouveau leur chance sans attendre les délais constitutionnels, comme c’est le cas dans notre expérience en cours.

14. Comme l’indiquent clairement les textes pertinents et les réactions convergentes de l’UA ainsi qu’une « jurisprudence » bien établie du Conseil de sécurité des Nations Unies, les coups d’Etat constituent, de nos jours, une grave infraction internationale. Ils portent atteinte à la paix et à la sécurité internationale et au droit des peuples à choisir librement leurs gouvernants. Il en découle une double conséquence au plan du soutien à accorder aux autorités légitimes et aux forces de résistance qui s’organisent pour faire face au coup d’Etat d’une part, et celui du régime des sanctions à mettre en œuvre en raison de la gravité extrême de cette infraction, d’autre part. La réponse la plus cinglante et la plus profonde qui puisse être opposée à ceux qui se plaignent de cette « ingérence étrangère » est celle apportée aux putschistes par le Ministre tanzanien des Affaires Etrangères : « Le coup d’Etat est un revers grave pour les mauritaniens parce qu’il a volé au peuple son droit fondamental à élire librement les dirigeants de son choix »(source :AFP). On a là, le fondement et la justification juridiques et politiques de l’ingérence progressiste de la communauté internationale dans les « affaires intérieures » d’un pays victime du fléau du coup d’Etat.

15. Du fait qu’il viole l’une des règles fondamentales du droit international général (le droit du peuple à choisir librement son gouvernement), le coup d’Etat ouvre à la communauté internationale non seulement la faculté d’intervenir mais lui fait obligation de le faire en assistant le peuple qui en fait l’objet et le gouvernement légitime qui en est victime. C’est le premier enjeu des sanctions qui est donc de protéger l’intégrité et la pérennité de la volonté populaire à travers la sauvegarde de sa représentation nationale légitime. Exactement comme s’il s’agissait de la protection de son intégrité territoriale ou de son indépendance nationale.

16. Le second enjeu des sanctions internationales concerne le maintien de l’ordre et de la stabilité des relations internationales qui est une préoccupation essentielle des Etats et l’un des facteurs majeurs de la paix et de la sécurité internationales.

17. Chaque coup d’Etat introduit en effet, un élément de très grande incertitude quant à l’évolution des évènements intérieurs mais également à l’extérieur, particulièrement dans le voisinage immédiat de l’Etat concerné. C’est un facteur de risque potentiel majeur pour les intérêts du reste du monde puisqu’il frappe par surprise au cœur même du dispositif des rapports internationaux : le système de représentation gouvernementale. La prudence de sioux des maliens et la position …normande du Sénégal pourrait s’expliquer en partie par leur souci d’éviter que le Coup d’Etat ne dégénère en un conflit interne ouvert aux conséquences incalculables pour le pays et pour toute la sous région. Sans parler du risque de contamination cyclique inhérent à ce genre d’aventure aussi bien à l’intérieur du pays que dans les pays voisins. C’est la loi de l’ « exemple » que constitue un coup d’Etat réussi pour d’autres militaires…Il est certain que la réussite du coup d’Etat mauritanien a été et sera fatalement interprétée dans bien des casernes et corps spéciaux comme un signe de levée de l’interdiction que la communauté internationale s’efforçait jusqu’alors de maintenir, contre vents et marées, spécialement en Afrique, contre un tel forfait

18. Pour être conséquent avec ses propres normes et exigences, il est impératif pour la communauté internationale de réaffirmer explicitement son soutien indéfectible aux gouvernants légitimes dès les premières heures du coup d’Etat. L’UA doit inciter ses membres ainsi que toute la communauté internationale à assister ces dernières ainsi que les forces de résistance suscitées au sein de l’Etat pour isoler les putschistes et leurs partisans. Cette reconnaissance du droit à l’assistance matérielle et morale des autorités légitimes contribuera très fortement à la mobilisation tant interne qu’externe contre les coups d’Etat, à l’instar des contributions apportées naguère aux combattants de la liberté à l’époque de la lutte contre le colonialisme et l’apartheid. Elle aura une portée symbolique et pratique considérable dans l’opinion publique tant nationale qu’internationale.

19. S’agissant du régime des sanctions, les différentes expériences nous amène à penser que devant la gravité des évènements que constituent un coup d’Etat et ses suites, il n’est pas très judicieux d’en limiter l’occurrence aux seules mesures restrictives de déplacement des putschistes ou d’accès à leurs avoirs à l’étranger. Dans une situation de crise aigue, à l’intérieur du pays, ces mesures, certes très salutaires ne sont pas, cependant, à elles seules, d’une dissuasion rédhibitoire. Les moyens modernes de communication peuvent en effet compenser ces difficultés de voyager sans oublier la possibilité d’établir grâce à certaines complicités étrangères, de véritables réseaux de gestion de leurs intérêts à l’étranger, en utilisant les techniques éprouvées de prête-noms ou de sociétés –écran. Par ailleurs, il conviendrait de faire en sorte de limiter, autant que faire se peut, les contacts avec les autorités putschistes qui doivent apparaître, dès la commission de leur forfait, comme de véritables parias internationaux.

20. Par ailleurs, il ne faut pas oublier de situer la survenance de certains coups d’Etat dans leur contexte sécuritaire national voir régional qui, sans aucun doute, pourrait éclairer leurs enjeux cachés (trafics de drogue, de cigarettes, de voitures, d’êtres humains, immigration clandestine, terrorisme téléguidé etc. qui alimentent parfois des réseaux aux ramifications les plus inattendues dans les sphères les plus élevées des appareils sécuritaires et économiques). Les auteurs des coups d’Etat ont donc tout le loisir de trouver dans ces réseaux mafieux en pleine expansion dans notre sous région, les conditions et les ressources nécessaires pour contourner ces sanctions minimales, sans trop de difficultés.

21. En vérité, le coup d’Etat étant une infraction d’une particulière gravité, ses auteurs doivent toujours s’attendre à en payer le prix fort. Pour être crédible, les réactions de l’UA et de la communauté internationale doivent être plus larges, plus ouvertes et comprendre tous les moyens nécessaires pour y faire faire face, y compris la perspective pour ses auteurs, d’être jugés par une juridiction pénale ad hoc, pour crime contre la paix et atteinte à l’ordre constitutionnel d’un Etat membre comme le prévoit explicitement la Charte africaine de la démocratie... (art 25.5 L’UA peut décider de traduire les auteurs de ces infractions contre la démocratie « devant la juridiction compétente de l’Union » et , en attendant demande aux Etats membres de juger eux-mêmes les auteurs ou de les extrader ». Dans tous les cas de figure, il est expressément prévu l’exclusion de « toute participation , notamment comme candidats, des auteurs d’un coup d’Etat…aux élections organisées en vue de restaurer l’ordre constitutionnel ». Ainsi seulement, pourrait- on amener les putschistes et leurs éventuels émules à réfléchir avant d’agir inconsidérément et à être considérés pour ce qu’ils sont en vérité : des délinquants politiques.

22.Si de telles mesures à l’échelle régionale s’avéraient insuffisantes ou inefficaces, le CS des Nations unies devrait être amené à se saisir de la situation et à prendre ses responsabilités dans le cadre du Chapitre VII de la Charte comme il l’a fait en juillet 1994 dans sa résolution 940 autorisant les Etats membres à constituer « une force multinationale placé sous un commandement et un contrôle unifié et à utiliser dans ce cadre tous les moyens nécessaires pour faciliter le départ des dirigeants militaires… et le prompt retour du Président légitimement élu, ainsi que pour instaurer un climat sûr et stable à Haiti ».C’est clairement cette logique qui, en son temps avait inspiré les autorisations implicites du CS pour les actions africaines au Liberia (ECOMOG) en 1990 , en Sierra Leone en 1997 et, surtout, aux Comores en mars 2008 pour mettre fin au régime putschiste et sécessionniste du Colonel Md BACHAR (Mandat accordé par l’Union au Soudan, à la Lybie, à la Tanzanie et au Sénégal

23. A la lumière des expériences de ces toutes récentes années, telles sont quelques unes des réflexions, interrogations et suggestions que pourrait inspirer le dispositif actuel de traitement des défaillances démocratiques, singulièrement les changements inconstitutionnels de Gouvernement dont la persistance voire le développement récent ouvre de plus sombres perspectives encore pour un continent dont les peuples aspirent à vivre dans la paix et la stabilité dans des Etats véritables, libres et démocratiques.
Pr. LO Gourmo Abdoul
Avocat, Professeur de droit public
Université de Havre, France




Charles Thialice SENGHOR

Samedi 30 Janvier 2010 - 18:13



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