Secteurs miniers et d’hydrocarbures au Sénégal - Ignorance ou laxisme: les véritables bourreaux de l'économie

I-                   L’inexistence d’une régulation pour les concessions minières
Le rapport de la Direction de la Prévision et des Etudes Economiques (DPEE) publié en mars 2012 fait remarquer que l’activité du secteur secondaire est restée dynamique avec une croissance de 7,2%, tirée par les BTP (+7,7%), les cimenteries (+15%), la production chimique (+12,4%) et les activités extractives (+17,5%) dans un contexte caractérisé par les améliorations notées dans la fourniture d’électricité notamment sur le dernier semestre de l’année à la faveur de la mise en œuvre du plan TAKKAL[[1]]url:#_ftn1 . La bonne tenue de l’activité des industries extractives dans le secteur secondaire avait déjà été soulignée par le rapport de l’Agence Nationale des Statistiques et de la Démographie (ANSD) de 2010[[2]]url:#_ftn2 . Ce dynamisme du sous-secteur des industries extractives pourrait se renforcer dans l’avenir car, entre 2005 et 2011, le secteur privé a considérablement investi les industries minières. Pas moins de seize (16) PPP ont été conclus, modifiés  et renouvelés dans ce sous secteur[[3]]url:#_ftn3 .  Toutefois, les concessions minières sont attribuées et exécutées en l’absence d’un organe de contrôle indépendant et suivant des procédures manquant de transparence. En outre, lors de leur attribution, les collectivités locales où ces conventions de concession sont mises en œuvre ne sont pas totalement impliquées. A cet égard, il s’impose, d’une part, de créer un organe de régulation chargé d’instruire les habilitations, de suivre la bonne exécution de ces conventions et surtout de mettre l’accent sur la responsabilité sociale des entreprises titulaires de concessions minières au niveau local[[4]]url:#_ftn4 et de placer les règles d’attribution des PPP miniers sur celles du CMP, d’autre part. Ce faisant, les pouvoirs publics seront en adéquation avec la Directive C/DIR 3/05/09 en date du 27 mai 2009 portant sur l’harmonisation des principes directeurs et des politiques dans le secteur minier qui vise, entre autres objectifs, la transparence et l’équité sociale et de garantir la protection des communautés locales et de l’environnement dans les zones minières de la sous-région[[5]]url:#_ftn5 .

II-                L’inexistence d’une régulation pour les hydrocarbures

De 1960 à 1997, la Société Africaine de Raffinage (SAR) a bénéficié d’un monopole de fait pour l’importation et la commercialisation des produits pétroliers.  En 1998, à la suite d’une étude du Cabinet COOPERS & LIBRAND, le gouvernement  a libéralisé  le sous-secteur des hydrocarbures en le structurant[[6]]url:#_ftn6 . 

L’importation et la commercialisation des produits pétroliers sont régies par la Directive n°06/2001[[7]]url:#_ftn7 . Elles diffèrent des opérations pétrolières qui sont organisées par la loi n° 98-05 du 8 janvier 1998 portant Code pétrolier et son décret d’application n°98-810 du 6 octobre 1998. Les opérations pétrolières consistent en des activités de prospection, de recherche, d’évaluation, de développement, de production, de transport ou de commercialisation des hydrocarbures[[8]]url:#_ftn8 . Dans le domaine des opérations pétrolières, les régimes juridiques des opérateurs privés sont fixés par la loi n° 98-05 du 8 janvier 1998 portant Code pétrolier. Ils varient en fonction des activités pétrolières. En matière de prospection, la personne publique ou privée qui désire mener des activités de prospection d’hydrocarbures doit requérir l’autorisation administrative[[9]]url:#_ftn9 . En matière de prospection et de recherche, il faut un permis de recherche. Ce titre est donné par décret pour une durée de quatre ans. Il peut être renouvelé aussi par décret pour une période n’excédant pas trois ans à chaque fois. Le dernier renouvellement peut être prorogé pour la durée nécessaire à la poursuite des travaux d’évaluation d’une découverte[[10]]url:#_ftn10 . En matière d’exploitation, le droit pétrolier prévoit deux régimes juridiques formés par l’autorisation provisoire et la concession d’exploitation[[11]]url:#_ftn11 . L’autorisation provisoire est donnée par décret au titulaire d’un permis de recherche en cours de validité. C’est lui qui doit en faire la demande. Une fois délivrée, elle confère à son titulaire la  libre disposition des hydrocarbures extraits moyennant le versement à l’Etat de redevances[[12]]url:#_ftn12 .

La concession d’exploitation d’opérations pétrolières est donnée par décret. En vertu de ce titre, le concessionnaire se voit attribuer l’exclusivité d’entreprendre toutes les opérations prévues par la convention de rattachement. Le concessionnaire jouit de la propriété des produits en tête de puits comme par exemple les hydrocarbures extraits. La concession est donnée pour une durée maximale de vint cinq (25) ans. Toutefois, elle peut être prorogée pour une période de dix (10) ans, renouvelable une fois[[13]]url:#_ftn13 .

Le droit pétrolier reconnaît également à l’Etat ou à une société d’Etat la possibilité de conclure un contrat de services à risques de recherche et d’exploitation d’hydrocarbures[[14]]url:#_ftn14 . Ce type de contrat permet à la puissance publique de faire d’une pierre deux coups. Celle-ci, au lieu d’attribuer séparément un permis de recherche et une concession d’exploitation, pourra conclure directement avec l’opérateur un contrat de services notamment un contrat de partage de production. Ce contrat a la particularité d’être régi par le régime des permis de recherche et des concessions d’exploitation[[15]]url:#_ftn15 . Sa bonne conception pourrait permettre d’exploiter efficacement le potentiel d’hydrocarbures au Sénégal. Le caractère global de cet outil contractuel expliquerait certainement qu’entre 2002 et 2012, la puissance publique en a conclu une trentaine[[16]]url:#_ftn16 . Toutefois, la transparence dans la passation de ces formes de PPP n’a pas été totale. En effet, aucune information n’a été produite sur leurs aspects financiers. Cette opacité est due en partie par l’absence d’un organe de contrôle indépendant en matière d’hydrocarbures notamment de régulation. Il est vrai qu’il est créé le  Comité National des Hydrocarbures[[17]]url:#_ftn17 . Mais ce Comité est un organe consultatif. Il n’assure pas la régulation du secteur des hydrocarbures. Aussi, l’Unité de gestion, de Coordination et de Supervision de l’Appui Institutionnel et du Programme Social Minier (UGCS) rattachée au Ministère des Mines, de l’Industrie et des PME ne peut remplir efficacement la mission de régulation dans le sous secteur des mines[[18]]url:#_ftn18 .
III-     Recommandations
Pour rendre efficace les PPP dans le domaine des hydrocarbures  (concessions d’exploitation et contrat de recherche et de partage de production) et des mines (concessions minières) et mieux se conformer aux objectifs de bonne gouvernance, l’Etat devra mettre en place un organe de régulation ou bien élargir les compétences de la Commission de régulation de secteur de l’électricité (CRSE) à ces secteurs d’infrastructures.
Enfin, en matière d’attribution des PPP pétroliers tout comme les autres régimes juridiques prévus par le droit pétrolier, les règles de passation et de contrôle devront être mises en adéquation avec celles du Code des Marchés Publics.
M. Aliou SAWARE
Docteur en droit des partenariats public prive et des marches publics
Mail : aliousaware@hotmail.fr