«Le Cap et la Méthode : La Transformation Systémique» (Par Abdourahmane Sarr, ancien ministre)

Le 20 mars 2024, à quelques jours de l’élection présidentielle, j’avais publié un texte intitulé « Entre l’Espoir et la Peur, choisir Sonko-Diomaye ». J’ai ensuite servi le Gouvernement issu de cette alternance et participé, avec d’autres, à une synthèse entre différentes conceptions de la transformation de notre pays. J’ai assumé cette synthèse tant que j’étais membre du Gouvernement. Aujourd’hui, je n’en suis plus membre et ma responsabilité est donc différente. Elle n’est ni de défendre par solidarité gouvernementale des compromis auxquels je ne participe plus, ni de m’opposer par principe à ceux qui gouvernent. Elle est de dire, librement, ce que je pense lorsque des orientations importantes pour l’avenir de notre pays sont désormais arrêtées. La Déclaration de politique générale du Premier ministre Al Aminou Lo nous en donne précisément l’occasion comme celles que j’ai eu à commenter depuis 2012.
 
Le cap est fixé, la méthode est arrêtée. Il ne me semble donc pas nécessaire d’attendre la Loi de finances rectificative ou la Loi de finances initiale pour comprendre l’orientation du Gouvernement. Ces textes permettront d’en mesurer les montants, les arbitrages et les conséquences. Ils ne changeront pas la doctrine qui vient d’être exposée avec des choix structurants comme une stratégie de traitement de la dette qui se retrouveront dans l’accord technique qui a été conclu avec le FMI. Le budget viendra donc quantifier une orientation qui le précède. C’est cette orientation que je souhaite discuter tout en assumant mon orientation souverainiste libérale, car entre mars 2024 et juin 2026, j’ai eu la responsabilité de contribuer à la définition et à la mise en œuvre des orientations de l’alternance de Mars 2024. Je retrouve aujourd’hui une autre responsabilité, celle de parler librement.
 
Il est important de ce point de vue que l’histoire soit remise dans son ordre. La chronologie des documents de notre politique de transformation mérite d’être rappelée. L’ordre dans lequel ils ont finalement été hiérarchisés n’est pas exactement celui dans lequel ils ont été élaborés. Dès juin 2024, le ministère chargé de l’Économie et du Plan travaillait à une première proposition de Stratégie nationale de développement. Elle s’intitulait « Stratégie de transformation systémique du Sénégal », ST2S. Parallèlement, d’autres travaux étaient conduits autour de la Vision de long terme et de ce qui allait devenir son Masterplan. Ces travaux n’étaient pas seulement différents par leur horizon temporel. Ils traduisaient des conceptions partiellement différentes de la transformation. La ST2S partait du système par lequel le développement est produit : liberté économique, secteur privé moteur, responsabilisation des territoires, villes-épicentres, redéfinition des fonctions de l’État, approfondissement de notre architecture macroéconomique, monétaire et financière qui sont mes sensibilités. L’autre approche mettait davantage l’accent sur l’État stratège, la transformation de notre appareil productif, les filières et la spécialisation des pôles, une stratégie de développement industriel par des choix assumés qui sont les sensibilités d’Ousmane Sonko et du Président Diomaye Faye. Le Masterplan devait être une stratégie de mise en œuvre d’une politique industrielle de transformation.
 
La Vision et le Masterplan ont été finalisés ultérieurement. Une architecture documentaire cohérente a ensuite été construite : une Vision à long terme, un Masterplan décennal, une stratégie quinquennale et sa traduction budgétaire. Cette hiérarchie est parfaitement défendable. Mais elle ne doit pas conduire à réécrire la chronologie de leur production, ni à faire de la transformation systémique une simple modalité d’exécution d’un Masterplan qui lui aurait préexisté.
 
Gouverner, c’est aussi faire des synthèses. Une synthèse s’est effectivement construite dans la Stratégie nationale de développement 2025-2029 présentée en Octobre 2024 puis, politiquement, dans la Déclaration de politique générale du Premier ministre Ousmane Sonko de décembre 2024. Cette DPG à laquelle j’ai personnellement contribué par la confiance d’Ousmane Sonko, associait un État stratège et une ambition de transformation productive à des éléments importants de la transformation systémique que j’avais défendue. Elle parlait explicitement de liberté économique, présentait le secteur privé comme moteur de la création de richesse et d’emplois et demandait à l’État d’éviter les investissements que le secteur privé « pourrait et devrait réaliser » et de recycler ses actifs.
 
Elle proposait de faire reculer le centralisme, de libérer le potentiel des terroirs, de placer les villes-épicentres au cœur des pôles à cause de l’urbanisation comme tendance lourde et de renforcer compétences, capacités et moyens financiers des collectivités territoriales. Elle affirmait également qu’«il ne peut y avoir de développement sans investissements domestiques en monnaie locale » et proposait de mobiliser davantage l’épargne des ménages, des entreprises et des investisseurs institutionnels. Cette synthèse n’était donc pas ma doctrine personnelle. Elle ne l’était probablement pour aucun d’entre nous. Mais elle était devenue la politique générale du Gouvernement et je l’ai assumée comme telle et Ousmane Sonko l’a politiquement portée. Il n’est plus aujourd’hui à la tête du Gouvernement pour l’exécuter et je ne suis plus moi-même au Gouvernement pour contribuer à ses arbitrages. Je peux donc dire plus clairement ce qui, dans cette synthèse, constituait ma proposition propre qu’Ousmane Sonko avec qui je discute depuis des années a intégrée.
 
Nous utilisons beaucoup le mot « transformation », mais transformer quoi ? Transformer une économie peut signifier transformer ce qu’elle produit : industrialiser, développer des filières, transformer localement nos matières premières, produire davantage de ce que nous consommons. Cela peut signifier transformer les conditions de vie : mieux loger, mieux éduquer, mieux soigner, réduire les inégalités. Ces transformations sont nécessaires. Mais une transformation systémique pose une question antérieure : quel système produit le développement ? Qui décide ? Qui investit ? Qui finance ? Qui exécute ? À quelle échelle ? Avec quelles libertés et quelles responsabilités ? Ma réponse peut être résumée en trois propositions : libérer l’État central ; libérer les territoires tout en les accompagnant ; libérer les citoyens qui ne sont pas obligés de produire ce qu’ils consomment.
 
Libérer l’État ne signifie pas l’affaiblir. C’est lui permettre de retrouver la souveraineté nécessaire pour exercer pleinement les responsabilités qui sont les siennes. Notre histoire économique nous a progressivement conduits à faire du budget central un instrument majeur du développement. l’État identifie les besoins, conçoit des projets, emprunte, investit, subventionne, exploite parfois lui-même, puis doit périodiquement procéder à des ajustements lorsque ses contraintes financières se resserrent. La transformation systémique devait précisément contribuer à sortir de ce cycle.
 
Avant de demander si un investissement public est rentable, une question doit donc précéder toutes les autres : pourquoi cet investissement doit-il être porté par l’État ? Un projet peut être indispensable au développement sans devoir être financé par la dette publique. Il peut relever d’une entreprise, d’une concession, d’un partenariat, d’un territoire ou d’une autre forme de « faire faire ». Responsabilité publique, financement public et production publique sont trois choses différentes. Le véritable État stratège commence par savoir ce qui relève de lui.
 
Cela ne signifie pas que l’État puisse être neutre. Construire une autoroute plutôt qu’une autre, localiser un port, organiser un réseau énergétique, investir dans la recherche, corriger une externalité ou résoudre un problème de coordination influence nécessairement la structure productive. L’État est parfois condamné à choisir, doomed to choose. C’est dans ce sens que je conçois l’État stratège et la politique industrielle qu’envisageait le Masterplan. Il ne s’agit pas d’un État qui déterminerait d’abord ce que le Sénégal doit produire, sélectionnerait ensuite les filières, les entreprises et les projets destinés à réaliser cette vision, puis mobiliserait autour d’eux financements publics et privés.
 
La liberté est le principe et l’intervention stratégique doit être justifiée. C’était également le sens de mon approche des entités remarquables. Identifier des entreprises qui réussissent et confrontées à des contraintes dans les pôles, expérimenter des solutions et, lorsqu’une contrainte est générale, transformer la solution en réforme transversale. L’initiative devient un laboratoire de réformes. L’objectif n’est pas que l’État fabrique quinze champions qui tireraient l’économie. Il est de créer un système dans lequel des centaines puissent émerger.
 
Il nous faut libérer les territoires. La souveraineté peut effectivement être définie comme une liberté de choix. Nous pouvons donc partager la définition de la souveraineté tout en divergeant sur qui doit exercer cette liberté. La liberté ne peut pas être seulement celle de l’État central. Elle doit également être celle des territoires et des citoyens.  Territorialiser des portefeuilles de projets conçus au centre, déconcentrer leur maîtrise d’ouvrage ou définir les pôles à partir de spécialisations préalablement identifiées constitue une amélioration importante de l’action publique. Mais cela peut rester une décentralisation du développement dirigé.
 
Un pôle n’est pas d’abord une spécialisation économique décidée à l’avance. Il est d’abord pour moi un espace humain et économique viable organisé autour d’une ville-épicentre. Cette notion de ville épicentre était retenue dans la Vision 2050 de même que la DPG d’Ousmane Sonko. La densité crée un marché et attire des investissements. Elle réduit certains coûts de fourniture des services. Elle favorise les interactions, la spécialisation, l’innovation et la productivité. Elle produit un dividende de densité. La DPG a occulté ce dividende aux côtes des dividendes démographique et démocratique qui m’étaient chers. Il faut donc organiser les villes, les connecter aux espaces qui les entourent, leur donner des responsabilités et des moyens, puis laisser les territoires découvrir progressivement leurs spécialisations et se concurrencer. Ils seront eux aussi « doomed to choose », mais ils choisiront à leur échelle. Autant de concurrence que possible, autant de planification que nécessaire à l’échelle où cette planification est nécessaire.
 
Touba permet de comprendre concrètement cette différence. On peut regarder Touba comme une ville religieuse particulière qu’il faudrait accompagner en raison de sa spécificité. Mais Touba est également une immense concentration humaine. Cette densité exige de l’eau, de l’assainissement, de l’énergie, de la mobilité, des services de santé et d’éducation, des infrastructures commerciales et logistiques. Elle crée simultanément un marché et des possibilités considérables de spécialisation et de productivité. Un député l’a rappelé lors du débat sur la DPG. Que sait déjà faire efficacement la communauté ? Que doit faire la collectivité ? Que doit organiser le pôle ? Quelles fonctions exigent réellement l’échelle nationale ? Quel effet de levier sur la ressource publique pour tourner le dos à l’endettement ? l’État central n’est pas nécessairement « le remède des hommes ». Il doit être pleinement présent là où son échelle est nécessaire et suffisamment confiant en la société pour ne pas se substituer à elle là où elle peut agir elle-même. Le Ministre des Collectivités locales maitrise ces questions mais la DPG n’a pas rendu la place qu’il fallait à cet élément fondamental de la transformation systémique.
 
Il nous faut libérer les citoyens. Le développement n’est pas quelque chose que l’État produit pour les citoyens. Les citoyens travaillent, entreprennent, épargnent, investissent, innovent, s’associent et sont solidaires les uns des autres. Le Premier ministre a invoqué plusieurs expressions wolof pour appeler les Sénégalais à l’effort et au civisme fiscal : « Yàlla Yàlla, bay sa tool », « Mayé loo moom, joxé loo am », ainsi que « Nit nitay garabam ». Ces enseignements peuvent naturellement justifier la contribution de chacun à l’effort collectif. Mais je les lis aussi comme une philosophie de la responsabilité. Yàlla Yàlla, bay sa tool : cultiver son propre champ plutôt qu’attendre que la solution vienne d’ailleurs. Nit nitay garabam : les hommes peuvent être le remède les uns des autres. Ces proverbes sont compatibles avec Moom sa bopp, menel sa bopp : être autonome et acquérir la capacité de se prendre en charge et s’aider mutuellement et librement.
 
Pourquoi ces principes devraient-ils seulement servir à demander aux citoyens davantage de ressources afin que l’État conduise ensuite leur développement ? Ils peuvent également nous inviter à organiser notre société pour que les citoyens, leurs entreprises, leurs communautés et leurs territoires disposent eux-mêmes de davantage de liberté, de moyens et de responsabilités. C’était le sens des concessions communales que je proposais. Le civisme fiscal est nécessaire mais la responsabilité du citoyen ne commence ni ne s’arrête au paiement de l’impôt. Il faut qu’il y ait une corrélation directe entre l’impôt payé et les services rendus à la bonne échelle. 
 
Il faut donc savoir allier solidarité et subsidiarité. Cette conception n’est pas celle d’une société sans solidarité organisée par l’état. Elle implique au contraire plusieurs niveaux de solidarité. Les familles, communautés, associations, mutualités et territoires peuvent organiser une partie de cette solidarité. L’État central conserve la responsabilité d’une solidarité nationale envers ceux que ces mécanismes ne peuvent suffisamment protéger. Cependant, la fiscalité qui finance la solidarité doit être aussi neutre et explicite que possible. Ce n’est pas parce qu’une dépense, même de solidarité, est souhaitable qu’elle doit être publique. Ce n’est pas parce qu’elle est publique qu’elle doit relever de l’État central. De même, ce n’est qu’après avoir déterminé la responsabilité collective et l’échelle à laquelle elle doit être assumée que devrait se poser la question du prélèvement nécessaire pour la financer.
 
Ainsi, la vérité des prix que j’ai effectivement défendue en conseil des ministres doit également être assumée. L’énergie, par exemple, ne devrait devenir ni un instrument implicite de redistribution par des subventions généralisées, ni un instrument commode de fiscalité redistributive sans justification propre au secteur. Les 20% de sénégalais qui bénéficient de 65% des subventions sont également ceux qui paient l’impôt lié. Conserver les taxes à leur niveau et réduire les subventions reviendrait à utiliser le mauvais impôt pour la redistribution. Prouver au FMI que les ratios de service de la dette sur les recettes sont bons alors que leur pertinence est discutable pour le Sénégal ne le justifie pas.
 
C’est ici que le sens du Plan de redressement économique et social doit être rappelé. J’ai eu la responsabilité de l’introduire publiquement lors de sa présentation comme membre du gouvernement devant le Président de la République, l’actuel et l’ancien Premier Ministre, et le Ministre des Finances et du Budget. J’avais alors la charge de contextualiser le PRES. Le redressement et la transformation n’étaient pas deux politiques concurrentes. Pour moi, nous devions redresser et transformer. Le retour vers nos normes communautaires de déficit, la restauration de notre crédibilité budgétaire, la maîtrise de la dette et la vérité des comptes étaient indispensables. Mais le redressement n’était pas notre stratégie de développement. Il devait créer les conditions permettant de CHANGER le système qui avait précisément contribué à produire nos déséquilibres. Le PRES devait donc être un pont et le programme avec le FMI peut aujourd’hui contribuer au redressement, restaurer la crédibilité macroéconomique et apporter des financements complémentaires. Ce n’est pas parce que les mesures de redressement sont compatibles avec notre stratégie qu’elles constituent notre stratégie. En effet, le PRES ne devait pas simplement permettre au modèle antérieur de repartir sur des bases financières assainies pour soi-disant relancer l’économie mais devait permettre d’en sortir. Le temps long était celui de la transformation, pas celui du redressement. Le déficit de 3% du PIB était pour 2027.
 
La nouvelle DPG présente comme coût de l’inaction la hausse des charges d’intérêt et de refinancement, les arriérés et la compression de l’investissement public. Le choix n’était pas entre traiter la dette et ne rien faire. Le véritable contrefactuel est celui d’une autre stratégie. Il fallait établir le besoin résiduel de financement après mobilisation des recettes, rationalisation des dépenses, financements régionaux en FCFA, ressources concessionnelles ne dépendant pas d’un programme, traitement approprié des arriérés et accompagnement du FMI, puis déterminer si ce besoin rendait indispensable une modification des conditions de la dette existante. J’ai défendu depuis la conférence de Presse de Septembre 2024 que notre dette était soutenable et qu’il n’y avait pas lieu de s’alarmer. Nous n’avons pas besoin d’austérité comme le Ministre des Finances et du Budget l’a lui-même défendu suite à l’accord avec le FMI. Les reformes structurelles, elles, sont toujours nécessaires. Les arriérés et la protection sociale ainsi que des marges de manœuvre pour plus de déficit, ne justifient pas le traitement de la dette dans le cadre commun du G20. Si les chiffres avec lesquels moi-même, le Ministre des Finances et du Budget, et le Premier Ministre travaillons, y compris le service de la dette sont corrects à fin Mars 2026 avec aucune dissimulation, nous n’avons pas besoin de restructuration et la dette demeure soutenable.
 
Il faut surtout éviter d’attribuer à l’inaction des conséquences qui peuvent résulter de la stratégie elle-même qui a été choisie. Lorsqu’un État annonce une stratégie de traitement de sa dette susceptible d’affecter les conditions faites aux créanciers, ceux-ci et les agences de notation réévaluent nécessairement le risque associé à ses titres. Une dégradation intervenue dans cette séquence ne peut donc être attribuée sans démonstration au prix de l’inaction. Elle peut également traduire le prix anticipé de l’action choisie qui n’est pas nécessairement la bonne. Le Ministre de l’Economie, des Finances, et du Plan s’est peut-être retrouvé en situation de défendre une stratégie pour arriver à un accord avec le FMI avant la DPG.  L’accord avec le FMI peut renforcer la crédibilité de notre ajustement macroéconomique sans faire disparaître automatiquement le risque de crédit associé au traitement envisagé de la dette. Il faut distinguer les deux. Un accord avec le FMI dans notre stratégie antérieure aurait été accueilli différemment.
 
Notre appartenance à l’Union monétaire ne doit pas seulement être pensée comme une contrainte imposant la discipline macroéconomique. Elle est aussi une possibilité. Le Premier Ministre a répété à plusieurs reprises que le Sénégal était une petite économie ouverte condamnée au péché originel d’emprunter en devises, certainement aussi pour que les spécialistes puissent conclure qu’il lui faut un régime de change fixe que le Sénégal a déjà. Nous disposons d’une monnaie commune, d’une banque centrale commune, d’un système bancaire intégré et d’un marché financier régional. Nous devons progressivement construire à cette échelle les attributs d’un souverain financier virtuel capable de mobiliser une épargne beaucoup plus large en FCFA même dans notre régime de change actuel. Le souverain virtuel de l’UEMOA peut aussi bel et bien avoir un régime de change plus flexible par une banque centrale jouissant d’une autonomie d’objectif sur le taux de change et emprunter en FCFA. Allonger la dette en devises et réduire les taux ne va pas nécessairement dans le sens souhaité. Une économie dont l’investissement excède l’épargne nationale doit nécessairement mobiliser l’épargne de non-résidents. Nous ne sommes pas obligés d’attendre une richesse produisant une épargne endogène. C’est cette stratégie de refinancement que nous mettions en œuvre et qui nous a valu aujourd’hui de compter sur plus de 4000 milliards sur 6000 milliards de besoins sur le marché régional qui par ailleurs peut le supporter dans que l’exposition des banques ne pose un problème. Le coût de cette dette n’est pas supérieur à ce que nous aurions payé à l’international avec une meilleure note. La concessionnalité de la dette qui est déjà dans notre portefeuille contribue déjà à accompagner la transition. L’accompagnement du FMI aurait facilité cette stratégie. 
 
Le Premier ministre reconnaît lui-même la faiblesse de l’épargne nationale, l’insuffisance des capacités productives et l’ampleur des besoins d’investissement. Il propose d’y répondre par une alliance entre État stratège, secteur privé national, entreprises publiques recentrées, collectivités territoriales, diaspora et investisseurs étrangers sélectionnés. Il propose ensuite une méthode améliorée : davantage de sélectivité, une banque de projets, des projets catalytiques, davantage d’études préalables, de nouvelles modalités de financement, une maîtrise d’ouvrage territorialisée, des contrats de performance et une évaluation régulière. Cette méthode peut incontestablement améliorer l’efficacité de l’action publique.
 
Mais change-t-elle le système ? J’avais autrefois qualifié notre ancien modèle de libéralisme internationalisé socialisant, le PSE. Il ne s’agissait pas d’une économie administrée au sens classique. Le marché y avait sa place, le secteur privé également, et l’économie était largement ouverte aux capitaux internationaux. Mais l’État demeurait le principal stratège du développement, ce qui l’a amené en partie à cacher sa dette. Face à l’insuffisance de l’épargne nationale et à la contrainte monétaire, il mobilisait notamment l’épargne internationale, orientait l’investissement et la transformation productive, puis utilisait une partie des fruits de la croissance pour financer les politiques sociales. Le problème n’est pas que tout cela serait mauvais. Le problème est de savoir si nous voulons simplement mieux faire ce modèle, ou le transformer. Faire mieux l’État-développeur n’est pas transformer le système du développement. Dans notre régime de change actuel, cette façon de faire nous a valu dette extérieure et déficit commercial.
 
La DPG actuelle revendique une continuité entre la Vision Sénégal 2050, le Masterplan, la SND et les ruptures annoncées par le précédent Premier ministre. Je comprends cette recherche de continuité. Mais une synthèse n’est pas seulement la réunion des titres des documents qui l’ont précédée. La DPG de décembre 2024 associait plusieurs conceptions. La nouvelle DPG a beaucoup conservé mais je n’y retrouve plus suffisamment la composante qui posait la question de la transformation du système lui-même : la répartition des libertés, des responsabilités et des capacités d’action entre État central, territoires, entreprises et citoyens.
 
De ce fait une majorité ne devrait pas seulement voter les politiques. Il est parfaitement possible, dans nos institutions, que le Gouvernement et l’Assemblée nationale ne soient pas politiquement alignés. Mais lorsqu’une majorité parlementaire se considère comme appartenant au même projet politique que le Gouvernement, son rôle ne devrait pas commencer lorsque la LFR ou la LFI arrive devant elle. Une majorité devrait participer à leur définition.
 
Ousmane Sonko avait accepté et politiquement porté une synthèse dans laquelle plusieurs éléments de ma propre conception avaient trouvé leur place. Le souverainisme libéral que je défends n’est ni le retrait de l’État ni le laisser-faire. Il repose sur une idée beaucoup plus simple : la souveraineté est une liberté de choix qui doit appartenir à plusieurs niveaux de notre société. Libérer l’État central pour qu’il puisse faire les choix qui relèvent de lui. Libérer les territoires, tout en les accompagnant, pour qu’ils puissent faire les leurs. Libérer les citoyens et les entreprises pour qu’ils puissent produire leur propre développement. Planifier ce qui est commun, à l’échelle où cela est commun. Faire faire chaque fois que cela est possible. Intervenir stratégiquement lorsque l’intérêt collectif, les externalités ou les problèmes de coordination le justifient. Permettre aux territoires de découvrir leurs propres avantages plutôt que de leur assigner leurs spécialisations. Approfondir notre espace monétaire et financier commun pour que notre besoin d’épargne internationale ne signifie plus nécessairement dépendance financière en devises. Organiser la solidarité sans faire de l’État le remède automatique à chaque problème des hommes. Nit nitay garabam, Yàlla Yàlla, bay sa tool et surtout Moom sa bopp, menel sa bopp. C’est ainsi que je comprends la souveraineté. C’est ainsi que je comprends la transformation systémique.
 
Librement.
 
Abdourahmane Sarr
Economiste, ancien ministre de l'Économie, du Plan et de la Coopération (avril 2024 – mai 2026)