Réviser l'irrévisable? La réforme constitutionnelle de 2026 à l’épreuve de l’article 103 de la Constitution sénégalaise Par Dr El hadji Daniel SO

La proposition de loi constitutionnelle nᵒ 17/2026 ambitionne de réorganiser profondément les rapports entre les pouvoirs publics au Sénégal. Si elle ne modifie pas expressément les éléments protégés par l’article 103, alinéa 7, de la Constitution, plusieurs de ses dispositions soulèvent la question de savoir si une transformation substantielle de l’équilibre institutionnel peut constituer une révision indirecte de la forme républicaine de l’État. L’étude examine la portée juridique de la clause d’intangibilité consacrée par l’article 103 et confronte la réforme proposée aux enseignements du droit constitutionnel comparé africain et européen.

Mots-clés : révision constitutionnelle – clause d’éternité – forme républicaine de l’État –pouvoir constituant dérivé – Sénégal – Cour constitutionnelle.

INTRODUCTION

L’article 103 de la Constitution sénégalaise occupe une place singulière dans l’architecture constitutionnelle nationale. Depuis la révision constitutionnelle de 2016, il interdit toute révision portant sur « la forme républicaine de l’État, le mode d’élection, la durée et le nombre de mandats consécutifs du Président de la République », tout en précisant que cette disposition elle-même ne peut être révisée. Cette double protection institue une véritable clause d’éternité constitutionnelle (article premier de la loi constitutionnelle n° 2016-10 du 5 avril 2016 portant révision de la Constitution, JORS, numéro spécial n° 6926 du 7 avril 2016, p. 505, donnant une nouvelle rédaction à l’article 103).

La doctrine sénégalaise a très tôt souligné que le pouvoir de révision constitutionnelle ne saurait être assimilé au pouvoir constituant originaire. Comme l’écrit le professeur Ismaïla Madior FALL, « le pouvoir de révision demeure un pouvoir constitué soumis aux limites posées par la Constitution elle-même » (FALL, I. M. (2007). Les révisions de la Constitution au Sénégal. CREDILA, Dakar, p. 43). Cette affirmation constitue le point de départ de toute réflexion sur les clauses d’intangibilité consacrées par l’article 103.

La proposition de loi constitutionnelle nᵒ 17/2026 intervient dans ce contexte normatif particulier. Elle entend renforcer la séparation des pouvoirs, accroître les prérogatives du Premier ministre, instituer une Cour constitutionnelle et réaménager les mécanismes de contrôle de l’action gouvernementale.
La question centrale est alors la suivante : Une réforme qui ne modifie pas formellement la forme républicaine de l’État peut-elle néanmoins être censurée lorsqu’elle transforme substantiellement l’équilibre constitutionnel protégé par l’article 103 ?

Tout l’intérêt de cette réflexion réside dans la distinction entre la révision de la Constitution et la transformation de l’ordre constitutionnel. Dès lors, il convient d’examiner, d’une part, la 1portée des limites matérielles imposées au pouvoir constituant dérivé (I) et, d’autre part, les fragilités constitutionnelles susceptibles d’affecter la proposition de loi constitutionnelle n°17/2026 (II).Avant d’apprécier la conformité de la proposition de loi constitutionnelle n° 17/2026 à l’article 103, il importe de déterminer la portée des limites matérielles que cette disposition impose au pouvoir constituant dérivé. L’analyse de la clause d’intangibilité et de la notion de forme républicaine de l’État constitue ainsi un préalable indispensable à l’évaluation juridique de la réforme envisagée.I.

LES LIMITES MATÉRIELLES DU POUVOIR CONSTITUANT DÉRIVÉ AU SÉNÉGAL

A. L’article 103 : une véritable clause d’éternité constitutionnelle

L’article 103 constitue aujourd’hui la principale limitation matérielle du pouvoir constituant dérivé au Sénégal. Depuis la loi constitutionnelle nᵒ 2016-10 du 5 avril 2016, la protection ne concerne plus seulement la forme républicaine de l’État mais également le mode d’élection du Président de la République, la durée de son mandat et le nombre de mandats consécutifs.

Cette évolution rapproche le Sénégal des constitutions comportant des « noyaux intangibles », à l’instar :

* de l’article 89 alinéa 5 de la Constitution française ;• de l’article 220 de la Constitution béninoise ;

* de l’article 175 de la Constitution nigérienne ;

* de l’article 165 de la Constitution burkinabè.La doctrine qualifie généralement ces dispositions de « clauses d’éternité » ou de « limites matérielles au pouvoir de révision » (FAVOREU (2019). Droit constitutionnel. Dalloz, p. 427 ; TROPER (2021). La théorie du droit. PUF, p. 311).

Le constituant sénégalais a même adopté une protection renforcée en déclarant irrévisable l’alinéa 7 lui-même, ce qui interdit toute suppression préalable de la clause d’intangibilité(article premier de la loi constitutionnelle n° 2016-10 du 5 avril 2016 portant révision de la Constitution (JORS, numéro spécial 6926 du 7 avril 2016, p. 505), article donnant une nouvelle rédaction à l’article 103).Si l’existence d’une clause d’éternité constitutionnelle ne fait guère de doute, sa portée exacte demeure plus délicate à cerner. Toute la difficulté réside en effet dans la détermination du contenu de la notion de « forme républicaine de l’État », dont dépend largement l’étendue de la protection instituée par l’article 103.

B. La notion de forme républicaine de l’État : une notion évolutive

La principale difficulté réside dans la définition de la « forme républicaine de l’État ». Traditionnellement, la doctrine française l’associe à trois éléments essentiels : l’absence de monarchie, le caractère électif des gouvernants et la souveraineté populaire (VEDEL ET DELVOLVE (1992). Droit constitutionnel. PUF, p. 522).

Toutefois, une approche plus substantielle peut être dégagée de la doctrine constitutionnelle sénégalaise. À travers son analyse de l’évolution des régimes politiques sénégalais, le professeur Seydou Madani SY met en évidence que la légitimité républicaine repose non seulement sur l’élection des gouvernants, mais également sur l’équilibre des pouvoirs, le respect de l’État de droit et la préservation des garanties démocratiques (SY, S., M., (2009).Les régimes politiques sénégalais de l'indépendance à l'alternance politique : 1960-2008.Karthala-Iroko-Crepos, Paris, 369 p., ISBN 978-2-81I1-0098-8).

Cette approche est confortée par la jurisprudence comparée. La Cour constitutionnelle du Bénin a ainsi reconnu l’existence de valeurs constitutionnelles fondamentales insusceptibles de révision (Décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006), tandis que la Cour constitutionnelle fédérale allemande protège les principes essentiels de l’ordre démocratique au titre de l’article 79 alinéa 3 de la Loi fondamentale (BVerfGE 30, 1 ; BVerfGE 123, 267).

Ainsi, la forme républicaine de l’État ne saurait être réduite à la seule opposition entre monarchie et république. Elle renvoie également à un ensemble de principes structurants —État de droit, séparation des pouvoirs, souveraineté populaire et limitation du pouvoir — qui fondent l’identité constitutionnelle de l’État et assurent la permanence de l’ordre démocratique.Une fois précisée la portée des limites matérielles imposées au pouvoir constituant dérivé, il convient d’examiner si les innovations introduites par la proposition de loi constitutionnelle n° 17/2026 demeurent dans le cadre d’une révision autorisée ou si elles sont susceptibles d’affecter les principes constitutionnels que l’article 103 entend soustraire à toute modification.

II.LES FRAGILITÉS CONSTITUTIONNELLES DE LA PROPOSITION DE LOI Nᵒ 17/2026

A. Une transformation substantielle de l’équilibre de l’Exécutif

L’un des aspects les plus significatifs de la réforme réside dans le renforcement des prérogatives du Premier ministre. Plusieurs dispositions tendent à transférer au Gouvernement des compétences traditionnellement exercées par le Président de la République, notamment en matière de conduite de la politique nationale, de pouvoir réglementaire et de coordination de l’action gouvernementale.Au-delà d’un simple réaménagement institutionnel, cette évolution paraît modifier le centre de gravité du pouvoir exécutif. Dans le prolongement des analyses du professeur Ismaïla Madior FALL sur les limites du pouvoir constituant dérivé, la question se pose de savoir si des modifications affectant les équilibres fondamentaux du régime politique relèvent encore de la révision constitutionnelle ou s’apparentent à une transformation plus profonde de l’ordre institutionnel.Il sied alors de s’interroger sur la compatibilité d’une telle reconfiguration avec les limites matérielles fixées par l’article 103 de la Constitution, notamment lorsqu’elle est susceptible d’affecter l’identité constitutionnelle de l’État.Cette interrogation conduit naturellement à s’intéresser à la portée réelle de la protection constitutionnelle consacrée par l’article 103.

Au-delà des modifications institutionnelles envisagées, se pose la question de savoir si une révision peut indirectement produire les effets qu’une révision explicite ne pourrait légalement atteindre.

B. Le risque d’une révision indirecte de la forme républicaine de l’État

L’une des critiques les plus significatives de la réforme repose sur la théorie de la fraude à la Constitution. Selon cette approche, une disposition protégée peut être respectée dans sa lettre tout en étant vidée de sa substance par des modifications affectant son contenu réel.En droit comparé, la Cour constitutionnelle colombienne a développé la théorie de la « substitution de la Constitution », selon laquelle une révision devient inconstitutionnelle lorsqu’elle altère un élément essentiel de l’ordre constitutionnel, même sans modifier formellement les dispositions protégées (Sentencia C-551/03 ; Sentencia C-1040/05).Transposée au contexte sénégalais, cette théorie conduit à s’interroger sur la portée effective de l’article 103. Le maintien formel de la République, du suffrage universel direct et des règles relatives au mandat présidentiel ne suffirait pas nécessairement à écarter toute atteinte à la Constitution si les prérogatives et les équilibres institutionnels qui leur sont attachés étaient substantiellement modifiés.Une telle analyse demeure toutefois discutée. En effet, l’article 103 protège expressément certaines institutions et mécanismes constitutionnels, sans consacrer explicitement le caractère présidentiel ou semi-présidentiel du régime. Toute la difficulté consiste alors à déterminer si la protection de la forme républicaine de l’État s’étend également à l’équilibre institutionnel qui en assure le fonctionnement.L’appréciation de cette problématique dépend toutefois largement de l’organe chargé de veiller au respect de la Constitution. Dès lors, l’analyse des garanties d’indépendance de la future Cour constitutionnelle revêt une importance particulière dans la mesure où cette juridiction pourrait être appelée à trancher de telles questions.

C. Les interrogations relatives à l’indépendance de la future Cour constitutionnelle

La proposition de loi prévoit la création d’une Cour constitutionnelle appelée à se substituer au Conseil constitutionnel. Toutefois, dans sa décision n° 4/C/2026 du 13 mai 2026 relative au contrôle de conformité d’un projet de loi constitutionnelle, le Conseil constitutionnel a relevé plusieurs insuffisances relatives à cette réforme institutionnelle et a prescrit certaines corrections préalables à sa mise en œuvre.

Au-delà des aspects organiques, cette réforme soulève la question essentielle de l’indépendance de la future juridiction constitutionnelle. Comme le souligne le professeur Isaac Yankhoba NDIAYE, la justice constitutionnelle sénégalaise ne se limite pas au contrôle de la conformité des normes ; elle assure également une fonction d’arbitrage entre les pouvoirs publics et de préservation des équilibres institutionnels qui fondent l’État de droit (NDIAYE, I., Y. (2014). « Le Conseil constitutionnel sénégalais », Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n°45, pp. 77-103). À ce titre, elle constitue un acteur central dans la protection des principes et dispositions constitutionnels intangibles.

Or, le mécanisme de nomination envisagé concentre une part importante du pouvoir de désignation entre les mains du Président de la République. Une telle configuration peut susciter des interrogations quant aux garanties d’indépendance et d’impartialité de la future Cour. Dans cette perspective, la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) rappelle que l’indépendance des juridictions constitutionnelles repose notamment sur le pluralisme des autorités de nomination et sur l’existence de mécanismes permettant d’éviter toute influence excessive d’un pouvoir sur un autre (Rapport CDL-AD(2010)039, p. 17).

Cette préoccupation apparaît d’autant plus importante que la future Cour constitutionnelle sera appelée à exercer des fonctions essentielles de régulation institutionnelle, notamment en matière de contrôle de constitutionnalité, de contentieux électoral et d’arbitrage des conflits entre pouvoirs publics.La question de l’indépendance de la juridiction constitutionnelle ne peut être dissociée de celle de l’étendue de ses compétences de contrôle.

C’est précisément ce débat que relance la décision n° 4/C/2026, laquelle semble ouvrir la voie à une réflexion plus large sur le contrôle matériel des révisions constitutionnelles au Sénégal.D. La décision nᵒ 4/C/2026 : vers un contrôle matériel de la révision constitutionnelle ?La Décision n° 4/C/2026 du 13 mai 2026 relative au contrôle de conformité d’un projet de loi constitutionnelle marque une étape importante dans le constitutionnalisme sénégalais en ce qu’elle relance le débat sur l’étendue du contrôle juridictionnel des révisions constitutionnelles.

Au-delà du respect des exigences procédurales, elle invite à s’interroger sur la possibilité d’un contrôle des limites matérielles imposées au pouvoir constituant dérivé.Cette approche s’inscrit dans une tendance observée en droit comparé. Ainsi, la Cour constitutionnelle du Bénin a affirmé que le pouvoir de révision ne saurait remettre en cause les « options fondamentales » du constituant originaire (Décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006).

De même, la Cour constitutionnelle fédérale allemande protège, au titre de l’article 79 alinéa 3 de la Loi fondamentale, les principes constitutifs de l’identité constitutionnelle (BVerfGE 123, 267, 2009). Dans le même esprit, la Cour constitutionnelle colombienne considère qu’une révision devient inconstitutionnelle lorsqu’elle conduit à une « substitution de la Constitution » en altérant un élément essentiel de son architecture (Sentencia C-551/03).Ces références comparatives éclairent la portée de l’article 103 de la Constitution sénégalaise.

Si cette disposition interdit expressément toute révision des principes constitutifs de la République, la question demeure de savoir si cette protection vise uniquement certaines dispositions identifiées ou si elle s’étend également aux équilibres institutionnels qui leur donnent sens.Dans cette logique, la réforme de 2026 pourrait alimenter une réflexion sur la notion de fraude à la Constitution. Comme l’observe le professeur Maurice KAMTO, « une révision peut demeurer conforme à la lettre de la Constitution tout en contredisant son esprit et sa finalité »(KAMTO, M. (2015).

Pouvoir constituant et révision constitutionnelle en Afrique. Bruylant, p. 214). Dès lors, la transformation des rapports entre le Président de la République et le Premier ministre pourrait être analysée non seulement à l’aune de la lettre de l’article 103, mais également au regard de l’identité constitutionnelle qu’il entend préserver.La décision n°4/C/2026 pourrait ainsi constituer le point de départ d’une jurisprudence sénégalaise reconnaissant l’existence d’un noyau constitutionnel intangible dont la protection dépasserait le simple contrôle formel des révisions constitutionnelles pour s’étendre aux principes fondamentaux de l’ordre constitutionnel sénégalais.

L’examen des différentes dimensions de la réforme met ainsi en évidence les enjeux juridiques soulevés par la proposition de loi constitutionnelle n° 17/2026. Ces constats conduisent à s’interroger sur la capacité de l’article 103 à préserver, au-delà de sa lettre, les fondements mêmes de l’ordre constitutionnel sénégalais.

CONCLUSION

Au regard des enseignements de la doctrine sénégalaise, la question soulevée par la proposition de loi constitutionnelle nᵒ 17/2026 dépasse largement le simple contrôle formel de conformité à l’article 103 de la Constitution. Elle interroge plus fondamentalement les limites du pouvoir constituant dérivé et la préservation de l’identité constitutionnelle de l’État sénégalais.À première vue, la réforme ne semble pas modifier explicitement les éléments que l’article 103, alinéa 7, soustrait à toute révision.

Toutefois, une telle lecture apparaît insuffisante. Si les dispositions proposées ne remettent pas formellement en cause la forme républicaine de l’État, le mode d’élection du Président de la République, la durée de son mandat ou la limitation de son renouvellement, elles conduisent néanmoins à s’interroger sur une éventuelle altération indirecte des principes que ces garanties constitutionnelles ont précisément pour objet de protéger.La difficulté réside dans le fait que l’article 103 pourrait ne pas protéger uniquement des institutions ou des mécanismes juridiques identifiables, mais également un équilibre constitutionnel fondamental.

En ce sens, le renforcement substantiel des prérogatives du Premier ministre, la redéfinition du rôle du Président de la République et la recomposition des rapports entre les organes de l’État soulèvent une interrogation essentielle : s’agit-il encore d’une révision constitutionnelle ou déjà d’une transformation du modèle institutionnel sénégalais ?

Dans cette perspective, l’enjeu n’est plus seulement de déterminer si la lettre de l’article 103 est respectée, mais de savoir si son esprit demeure intact. Autrement dit, la protection constitutionnelle accordée à la forme républicaine de l’État vise-t-elle uniquement certaines dispositions expressément identifiées ou englobe-t-elle également l’architecture institutionnelle qui leur donne sens ?C’est précisément sur ce terrain que pourrait se situer le débat constitutionnel majeur suscité par la réforme de 2026.

Car si le pouvoir constituant dérivé peut légitimement adapter les institutions aux exigences de son temps, il ne saurait, sous couvert de révision, remettre en cause les fondements mêmes que le constituant a déclarés intangibles.Dès lors, une question demeure : une Constitution peut-elle être profondément transformée sans que soit affectée l’identité constitutionnelle que ses clauses d’éternité ont précisément pour mission de préserver ?

La réponse à cette interrogation déterminera non seulement le sort juridique de la proposition de loi constitutionnelle n° 17/2026, mais également la portée future de l’article 103 comme rempart contre les mutations susceptibles d’altérer l’essence même dela République sénégalaise. Car derrière la révision d’un texte se joue peut-être, en réalité, la préservation de l’identité constitutionnelle de la République sénégalaise elle-même.

BIBLIOGRAPHIE

Références doctrinales

* FALL (Ismaïla Madior), Les révisions de la Constitution au Sénégal, CREDILA, Dakar, 2007.

* FAVOREU (Louis) et PHILIP (Loïc), Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz, Paris, 2022.

* KAMTO (Maurice), Pouvoir constituant et révision constitutionnelle en Afrique, Bruylant, Bruxelles, 2015.

* NDIAYE (Isaac Yankhoba), « Le Conseil constitutionnel sénégalais », Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 45, 2014, p. 77-103.

* SY (Seydou Madani), Les régimes politiques sénégalais de l’indépendance à l’alternance politique (1960-2008), Karthala-CREPOS-IROKO, Paris, 2009.

* TROPER (Michel), La théorie du droit, PUF, Paris, 2021.

* VEDEL (Georges) et DELVOLVÉ (Pierre), Droit constitutionnel, PUF, Paris, 1992.Textes et jurisprudences

* Constitution de la République du Sénégal, article 103, rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2016-10 du 5 avril 2016.

* Conseil constitutionnel du Sénégal, Décision n° 4/C/2026 du 13 mai 2026 relative au contrôle de conformité d’un projet de loi constitutionnelle.

* Cour constitutionnelle du Bénin, Décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006.

* Cour constitutionnelle colombienne, Sentencia C-551/03.

* Cour constitutionnelle colombienne, Sentencia C-1040/05.

* Cour constitutionnelle fédérale allemande, BVerfGE 30, 1.

* Cour constitutionnelle fédérale allemande, BVerfGE 123, 267 (Traité de Lisbonne, 2009).Documents internationaux

* Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), Study on Individual Access to Constitutional Justice, CDL-AD(2010)039, Strasbourg, 2010.

Par Dr El hadji Daniel SO
​Docteur en Histoire du Droit et des InstitutionsSpécialiste en droit processuel